《生態環境監測網絡建設方案》內容解讀

加快建成與生態文明建設相適應的生態環境監測網絡 ——解讀《生態環境監測網絡建設方案

中國環境報記者童克難

國務院近日印發《生態環境監測網絡建設方案》(以下簡稱《方案》),明確提出堅持全面設點、全國聯網、自動預警、依法追責,形成政府主導、部門協同、社會參與、公眾監督的生態環境監測新格局。到2020年,初步建成陸海統籌、天地一體、上下協同、信息共享的生態環境監測網絡。《方案》的印發,意味著長期以來備受關注的生態環境監測網絡建設將大刀闊斧展開。為深入了解《方案》出臺的背景、亮點及下一步工作,記者采訪了相關專家。

背景 加快生態環境監測網絡建設勢在必行

“《方案》的印發,是國家對于生態文明建設和環境監測工作一貫重視的新舉措。”正如中國工程院院士郝吉明所言,對于生態環境監測網絡的建設,黨中央、國務院一直高度重視,相關法律也對生態環境監測網絡的建設工作有著明確規定。

習近平總書記對生態文明建設和環境保護提出一系列新思想、新論斷、新要求,對抓緊建立資源環境承載能力監測預警機制作出重要指示;國務院領導同志多次就建設大氣和水環境監測網絡、保證監測數據真實可靠等作出重要批示。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出:“建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度,獨立進行環境監管和行政執法。” 《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》提出:“利用衛星遙感等技術手段,對自然資源和生態環境保護狀況開展全天候監測,健全覆蓋所有資源環境要素的監測網絡體系。”《環境保護法》要求:“國家建立、健全環境監測制度。國務院環境保護主管部門制定監測規范,會同有關部門組織監測網絡,統一規劃國家環境質量監測站(點)的設置,建立監測數據共享機制,加強對環境監測的管理。”

事實上,黨中央、國務院對于加強生態環境監測網絡建設工作的部署,正是基于當前的生態環境監測網絡難以滿足生態文明建設的現狀。

經過40年的發展建設,環境監測工作實現了從手工到自動、從粗放到精準、從分散封閉到集成聯動、從現狀監測到預測預警的全面而深刻的轉變,為生態文明建設和環境保護工作提供了強有力的支撐。

“特別是在制定和實施‘大氣十條’、京津冀一體化等重大舉措以及奧運、世博、APEC等重大活動空氣質量保障等方面,環境監測都提供了核心支撐。” 中科院大氣物理所研究員王自發表示。

同時王自發也坦言,面對當前生態文明建設的新形勢和新要求,我國生態環境監測事業發展還存在網絡范圍和要素覆蓋不全,部門間環境監測網絡規劃布局不統一,技術規范、評價方法不統一,數據缺乏可比性,信息化水平和共享程度不高,監測與監管結合不緊密,監測數據質量有待提高等突出問題,難以滿足生態文明建設需要,影響了監測的科學性、權威性和政府的公信力。

根據黨中央、國務院的決策部署,環境保護部會同有關單位制定《方案》的動因,就是要加強生態環境監測預警,服務于生態文明建設,建設美麗中國。所提出的“全面設點、全國聯網、自動預警、依法追責”的指導思想,要求從擴大覆蓋范圍、統一信息發布、明晰政府和企業監測事權、加強監測與執法聯動、強化問責機制等多方面著力,形成政府主導、部門協同、社會參與、公眾監督的生態環境監測新格局。

“新的監測體系,將及時提供統一、完整、實時、科學的生態環境監測信息,以確保環境污染治理和生態環境保護能夠有的放矢、精準發力。”國務院發展研究中心資源與環境政策研究所所長高世楫這樣評價《方案》。

任務 突出政府主導,全面設點,統一發布

面對當前生態環境監測的現狀,必須以改革創新的精神思考問題、解決問題。扎實推動環境監測領域相關改革,破除長期以來制約監測事業發展的一些體制機制性障礙,進一步提升環境監測服務環境管理和社會公眾的能力。

針對目前我國生態環境監測存在部門間環境監測網絡規劃布局不統一,技術規范、評價方法不統一,數據缺乏可比性等問題,《方案》明確提出要按照《環境保護法》要求,環境保護部門會同有關部門統一規劃、整合優化環境質量監測點位,建設涵蓋大氣、水、土壤、噪聲、輻射等要素,布局合理、功能完善的全國環境質量監測網絡。同時,要統一相關環境要素的布點、監測和評價技術標準規范,并根據工作需要及時進行修訂完善。增強各部門生態環境監測數據的可比性,確保排污單位、各類監測機構的監測活動執行統一的技術標準規范。

“建立統一的生態環境監測網絡,有利于促進將山水林田湖作為一個統一的生命共同體,及時掌握影響這一生命共同體健康發展的各種信息,對環境污染和生態建設的形勢進行研判,促進環境保護和生態文明建設。” 高世楫表示。

上海市環保局總工程師羅海林認為,建立統一的生態環境監測網絡,包括重點污染源的監測,是生態環境監測能力與生態文明建設要求相適應的基本要求。基于此網絡,可全面說清生態環境質量及變化趨勢、污染排放狀況、潛在的生態環境風險,為加快推進生態文明、建設美麗中國提供有力保障。

“不同部門的監測、評價、發布規范不統一,容易在管理和公眾取信方面導致誤導、誤解。”羅海林表示。

不同領域、不同地方監測網絡的建設規劃、標準規范和信息發布不統一、信息化水平低,導致生態環境監測數據質量不高。尤為重要的是,國務院有關部門之間、地方之間以及中央與地方之間監測數據集成聯網與共享不足、環境監測信息發布渠道不統一等問題,影響政府權威性和公信力,也不利于進行全國性生態環境質量分析、預警。

為此,《方案》提出要加快生態環境監測信息傳輸網絡與大數據平臺建設,將國務院相關部門和各地的生態環境監測數據進行聯網共享,大力加強數據資源的開發與應用。在信息發布方面,依法建立統一的生態環境監測信息發布制度,實現生態環境監測數據統一發布。

高世楫認為,加快生態環境監測信息傳輸網絡與大數據平臺建設,可以推動全社會關注和利用監測信息,有利于污染治理和生態保護。

羅海林也同樣認為,全國聯網和建立大數據平臺有利于深度挖掘監測信息,更好地為環境管理和公眾服務,并且有利于提升監測數據質量,開展跨區域預測預報和污染預警、建立統一的發布工作機制。

此外,針對當前監測與監管結合不緊密、對追究各級政府和企業相關生態環境保護責任支撐不足的問題,《方案》還提出要充分利用生態環境監測結果考核問責地方政府環保責任落實情況,依托重點排污單位污染源監測建立監測與執法相結合的快速響應體系,實現監測與監管有效聯動。同時,《方案》提出要加強自動預警,科學引導環境管理與風險防范。

保障 加強監管,明晰事權,保證數據真實可靠

生態環境監測是生態環境保護的耳目與基石。基礎不牢,地動山搖。沒有科學準確的監測數據作支撐,生態環保工作就成了無源之水,無本之木。保障監測數據真實可靠,是生態環境監測工作的重中之重。

從有效問責的角度看,準確的環境監測信息、及時的環境質量預警,可以成為上級政府對環境監管和生態保護工作進行考核的依據,對造成污染的企業和單位進行責任追究。

“在實際工作中,各級政府、企業、社會的環境監測事權劃分不夠清晰,存在責任落實不到位、監測數據受行政干預的現象。”王自發說。

這些對科學評價環境質量、環境保護目標考核等造成了一定的影響。而環境監測信息對社會公開程度不夠,也不利于全社會充分利用生態環境監測和預警信息參與生態環境治理工作,對環境監管部門和政府實施有效的監督問責。

為了從根本上避免監測數據受到考核評比等行政干擾,《方案》提出各級環境保護部門主要承擔生態環境質量監測、重點污染源監督監測、環境執法監測、環境應急監測與預報預警等職能。環境保護部適度上收生態環境質量監測事權,以準確掌握、客觀評價全國生態環境質量總體狀況。地方各級環境保護部門相應上收生態環境質量監測事權。此外,《方案》還要求各級環境保護部門確定的重點排污單位必須落實污染物排放自行監測及信息公開的法定責任,要加強污染源監督性監測和監管,并大力推動環境監測社會化服務。

羅海林認為在考核與問責環境質量方面,《方案》要求統一環境質量監管網絡和監測規范,可以整合各部門監測數據來源,協調不同部門條線的考核要求,在為地方政府減負的同時,也有利于地方集中力量更有針對性地開展污染治理,改善環境質量。

針對部分生態環境監測機構不能嚴格履職、監測質量不高以及責任追究不到位等突出問題,《方案》在加強對各類生態環境監測機構的監管方面提出了明確措施。《方案》要求,各級相關部門所屬生態環境監測機構、環境監測設備運營維護機構、社會環境監測機構及其負責人要嚴格按照法律法規要求和技術規范開展監測,對監測數據的真實性和準確性負責。環境保護部依法建立健全對不同類型生態環境監測機構及環境監測設備運營維護機構的監管制度,制定環境監測數據弄虛作假行為處理辦法等規定。各級環境保護部門要加大監測質量核查巡查力度,加強對各類生態環境監測機構業務活動的監管,嚴肅查處故意違反環境監測技術規范,篡改、偽造監測數據的行為。黨政領導干部指使篡改、偽造監測數據的,按照《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》等有關規定處理。

為保障生態環境監測工作,加強能力建設,《方案》還明確提出要提升生態環境監測綜合能力,包括:研究制定環境監測機構編制標準,加強環境監測隊伍建設,不斷提高監測人員綜合素質和能力水平。完善與生態環境監測網絡發展需求相適應的財政保障機制,將生態環境監測所需經費納入財政預算重點保障。完善環境保護監測崗位津貼政策。

落實 做好任務分解,完善法律法規

按照《方案》要求,生態環境監測網絡建設的主要目標是:到2020年,全國生態環境監測網絡要基本實現環境質量、重點污染源、生態狀況監測全覆蓋,各級各類監測數據系統互聯共享,監測預報預警、信息化能力和保障水平明顯提升,監測與監管協同聯動,初步建成陸海統籌、天地一體、上下協同、信息共享的生態環境監測網絡,使生態環境監測能力與生態文明建設要求相適應。

在郝吉明看來,“初步建成陸海統籌、天地一體、上下協同、信息共享的生態環境監測網絡”的目標任務還很艱巨。

“《方案》提出了生態環境監測工作的指導思想、原則、目標和任務,是綱領性的文件,下一步還要相關部門和各級政府拿出更加具體和細化的實施方案。”郝吉明表示。

高世楫也表示,《方案》是一個建立覆蓋全國主要環境要素的生態環境監測網絡的實施方案,對各級政府、相關部門和企業的任務有了大致的分工,需要進一步細化落實。

建成統一、完善、權威、高效的生態環境監測網絡,首先要求各級政府和相關職能部門做好《方案》內容任務的分解工作。

羅海林認為,環境保護部應盡快出臺《方案》的實施細則,進一步明確國家各部委在生態環境監測網絡中的職責和任務,以及國家和地方的監測事權劃分具體落實方式及時間節點。

在明晰監測事權方面,除了要明確劃分各級政府環境監測事權,還要明確劃分政府和企業環境監測事權。明確政府所屬監測機構主要承擔環境質量監測、重點污染源監督監測、環境執法監測、環境應急與預報預警等職能,其他服務性監測可向市場開放,由社會監測機構承擔。

“在明晰國家與省級監測事權劃分的基礎上,應進一步加強對省級以下監測事權劃分的指導,但應避免全國統一模式。”羅海林特別強調。

而對于監測數據可靠性和權威性的保障,郝吉明認為應該建立統一的環境監測技術規范和評價方法。對現有的大氣、水、土壤、生態、近岸海域等監測技術規范進行現狀梳理、需求分析,列出需要修訂完善的清單,抓緊開展修制訂工作,力爭統一各有關部門的環境監測標準規范,努力推進各類環境監測機構的監測活動執行統一的技術標準規范。

此外,郝吉明還建議盡快出臺環境監測條例、國家環境質量監測網絡管理辦法、國家環境監測信息發布管理規定等法規、制度,使各項改革的舉措固化為法律和制度,使改革工作有法可依,有章可循,扎實推進。開展環境監測標準化建設,規范監測機構的單位屬性、職能定位、編制管理和經費保障。

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